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郑功成:新中国成立70年以来社会保障制度和发展理论、实践逻辑

 字体时间:2019-10-21来源: 中国365e世博网编辑:365e世博网-蓝星
【导读】:郑功成:新中国成立70年以来社会保障制度和发展理论、实践逻辑。中国的现代社会保障制度是新中国成立后逐步建立和发展起来的。70年来,社会保障制度经历了全面而深刻的制度变革,实现了从部分覆盖走向全民福祉的发展目标,不仅反映了中国人民民生福利的持续改善与社会权

中国的现代社会保障制度是新中国成立后逐步建立和发展起来的。70年来,社会保障制度经历了全面而深刻的制度变革,实现了从部分覆盖走向全民福祉的发展目标,不仅反映了中国人民民生福利的持续改善与社会权益的持续扩大,更折射了中国经济社会的整体变革与发展进步,在中华人民共和国史上谱写了浓墨重彩的篇章。

新中国社会保障的主要成就

新中国社会保障制度的建立,始于1949年、1950年中央人民政府针对灾民与失业工人所采取的大规模社会救济活动,并以1951年《中华人民共和国劳动保险条例》的颁布与实施为主要标志,之后,我国不断建立其他相关的社会保障制度,再经过改革开放以来深刻的制度变革,最终演变成为当前造福全体人民的社会保障制度安排。总结中国社会保障制度的发展成就,主要可以概括为以下四个方面:

1.实现了从传统社会保障制度到新型社会保障体系的全面转型

1949年新中国刚成立时,国家“一穷二白”,自然灾害频发,全国受灾人口数以千万计,城镇失业工人几乎占全国在职职工的一半,如何帮助灾民与失业工人度过生活危机成为摆在新生的人民政权面前的紧迫任务。1949年12月、1950年6月,中央人民政府先后发布《关于生产救灾的指示》《关于救济失业工人的指示》两个社会保障政策文件,全面展开了大规模的救济灾民与失业工人行动,不仅迅速化解了灾民与失业工人的生存危机,稳定了灾区和重要城市的社会秩序,而且对巩固新生的人民政权、促进新中国的经济社会建设起到了非常重要的作用。

从1951年制定并实施《中华人民共和国劳动保险条例》开始,党和政府相继建立起了一套与计划经济体制相适应的社会保障制度,包括劳动保险、公费医疗、社会津贴、城镇社会福利、农村合作医疗、农村“五保”制度等,其显著特征是国家—单位(或集体)保障制,它与社会主义公有制紧密结合,虽限于异常薄弱的财力而采取了城乡有别的方式,但城镇居民均被社会保障制度所覆盖,农村居民由集体经济支撑建立了互助性质的初级保障体系,人民群众从这套制度中受惠并感受到社会主义制度的优越性。

改革开放后,伴随经济改革的全面推进,以往的社会保障制度也成为改革的重要对象,经过不断探索,能够适应市场经济体制与社会发展进步要求的新型社会保障体系逐渐建立起来。新的社会保障制度仍然是国家主导,但多方分担责任取代了过去的政府、单位(或集体)的单一责任主体,缴费型保障替代了过去的免费型保障,社会化保障机制替代了单位(或集体)包办的封闭式保障机制,多层次保障体系正在替代过去的单一层次保障体系。社会保障制度的全面转型与日益健全,有力地维护了经济改革的顺利推进,促进了社会公正,维系着国家发展与民生质量的持续提升。

2.从主要面向城镇居民发展成为全民共享的福利制度

从国际经验来看,发达国家普遍实现了社会保障制度全覆盖,发展中国家往往只有补缺型的社会救助制度和覆盖面窄的社会保险制度,因此,覆盖范围的大小通常被视为衡量一个国家社会保障制度发达程度的核心指标。新中国成立以来,最初的社会保障主要是面向灾民与失业工人实行救济政策,20世纪50年代建成的传统社会保障制度主要面向城镇居民,农村居民主要依靠集体内部的互助,遇到大的自然灾害时国家出面给予相应救济。因此,改革开放之前的传统社会保障制度事实上只覆盖了全国总人口的约18%。

改革开放以来,伴随社会保障制度整体转型,特别是近10年来的快速发展,我国的社会保障制度实现了覆盖全民的目标,已经从主要面向城镇居民提升为全民共享的福利制度。不仅如此,计划经济时期城乡分割的格局也已被完全打破,城乡居民的养老保险、医疗保险、社会救助等基本实现了一体化。截至2018年末,全国参加基本养老保险人数为94293万人,领取养老金待遇者达27696万人,每个老年人均能按月领取数额不等的养老金;全国参加基本医疗保险人数为134459万人,参保率稳定在95%以上,全民医保目标基本实现;在社会救助方面,全国享受最低生活保障待遇者4526万人,享受特困人员救助者483万人,得到临时救助者1108万人,接受门诊和住院医疗救助5361万人次,实现了应救尽救;养老服务、残疾人福利、儿童福利事业也在全面发展。

中国是一个发展中国家,但社会保障的覆盖面已接近发达国家的水平。作为一个世界人口大国,中国社会保障的这一成就,将全球社会保障覆盖率从50%提升到了60%以上,为当今世界的社会保障发展做出了重大的贡献,得到了国际社会的高度认可,国际社会保障协会于2016年将“社会保障杰出贡献奖”授予了中国政府。

3.从应急性救济走向适度保障,人民福祉不断增进

新中国成立初期的社会保障立足于应急性地解决灾民与失业工人的生存危机;计划经济时期的社会保障在城镇可以勉强维持居民温饱,在农村只能满足初级医疗卫生需要和在居民饥饿状态下施以有限救济。改革开放后,特别是近10多年来,我国的社会保障水平伴随国民经济与社会发展进步呈现出“水涨船高”的态势,全体人民均能够通过社会保障制度安排合理地分享到国家发展的成果。

以养老金为例,我国企业离退休人员的养老金已实现连续15年增长,从2004年的人月均700多元提高到2018年的2800多元;城乡居民养老金也从2009年试点的人月均55元增长到100多元。在医疗保险方面,享受医保待遇者从2010年的12.3亿人次增长到2018年的19.8亿人次,职工医保政策范围内住院费用基金支付比达81.6%,城乡居民实际住院费用医保基金支付比达56.1%,疾病后顾之忧持续大幅度减轻。在社会救助方面,城镇居民低保标准从2000年的人月均157元增长到2018年的579.7元,农村低保标准从2005年人月均76元增长到2018年的403元;其他各项保障待遇均在同步增长。

4.从单纯的民生保障发展成为能够长久支持经济增长的重要机制

社会保障通常被视为保障民生的基本制度安排,在发展落后、保障不足的阶段,这一制度只能定位在提供最基本的民生保障上,对经济增长的贡献有限。但改革开放以来特别是近10多年来的实践表明,日益健全的社会保障制度能够通过转移支付直接增加城乡居民的即期收入,直接减轻乃至解除城乡居民在养老、医疗、贫困、失业、天灾人祸等方面的后顾之忧,进而减少其为应对未来生活风险的储蓄,这不仅增强了人民群众的消费信心,也极大地提高了人民群众的消费能力,促进了消费增长与消费升级,使中国经济发展具有了恒久的动力。

党的十八大以来,伴随社会保障实现全民覆盖、保障水平持续提高,居民家庭消费也在急剧增长,全国商品性消费继2008年、2012年先后突破10万亿、20万亿元后,2018年社会消费品零售总额达到38万多亿元。最终消费(包括居民家庭消费和政府消费)对中国经济增长的贡献率从2014年48.8%上升到2018年76.2%,成为名副其实且能够长久支撑中国经济增长的第一引擎,这一现象显然与社会保障制度具有密切的内在关联性。

新中国社会保障的艰辛探索

70年来,中国社会保障的发展之路并不平坦。根据新中国经济社会发展进程,中国社会保障制度的发展也可以大体划分为两个发展阶段:改革开放前建立的是国家—单位保障型的传统社会保障制度,它与计划经济体制相适应;改革开放后逐渐形成的是国家—社会保障型的新型社会保障体系,它与市场经济体制相适应。

1.改革开放前社会保障的探索与发展

从新中国成立到改革开放前的30年间,我国的社会保障经历了1949年和1950年实行应急性救济、1951年—1967年建立传统社会保障制度并在不断调整中发展、1968年—1970年从劳动保险到企业保险蜕变后定型、1971年—1977年进一步延续发展的过程。

1951年制定并实施了面向城镇企业职工并惠及其家属的《中华人民共和国劳动保险条例》,标志着现代社会保障在中国的正式制度化,这一综合型社会保障制度包括了职工养老、医疗、工伤等多项保障。1952年建立了面向机关事业单位工作人员的公费医疗制度,1955年建立机关事业单位工作人员和现役军官退休养老制度,同一时期还建立了职工福利制度与多项社会福利制度。农村则在1956年—1960年间建立了“五保”制度和合作医疗等集体福利制度。至此,城乡有别的传统社会保障制度得以成型。

1968年—1970年间,我国的社会主义建设进入艰辛探索时期,传统社会保障制度也发生了一些蜕变,即面向城镇居民的社会保障进一步走向单位化,国家仍然决定着社会保障政策并通过指令性计划加以实施,但劳动保险筹资机制改为企业各自承担,社会保障的具体组织实施亦由各个单位包办。当然,由于政府始终承担着最终责任,城镇居民的福利保障权益继续得到维护。这一时期农村“五保”制度得到巩固,合作医疗与免费型初等教育因城镇知识青年上山下乡提供了规模庞大的人力支持而迅速发展,农村缺医少药、文盲遍地的状态迅速改变。

透过传统社会保障制度的发展历程,可以发现如下基本逻辑:

其一,社会主义公有制是传统社会保障制度的制度基础。在这样的背景下,国家和单位(或集体)对社会成员的生活提供保障被视为社会主义制度的应有之义和优越性的具体体现,并与各个单位或集体的劳动分配和劳动者及其家属的生活活动交织在一起,初次分配与再分配连成一体,形成的是低工资(报酬)、多福利、追求平等的社会分配机制,社会保障在其中占有非常重要的地位。

其二,计划体制构成了传统社会保障制度的政治与社会背景。在城镇,以全民所有制企业为主体,加上少数集体所有制企业,他们既是经济社会部门,也是社会保障和公共服务部门,城镇劳动者既从企事业单位获得工资报酬,又和家属一起享受公有制下的各种生活福利保障;在农村,集体所有制的人民公社、生产大队、生产小队以“一大二公”为基本特征,既是生产单位又是基层政权组织,还是无所不包的社会组织,既管生产性事务又管农村社会成员的社会事务与集体福利,农村居民的收入与福利保障几乎全部来自集体分配。同时,在高度集中的计划体制下,面向劳动者的各项劳动保险与职业福利,以及面向城镇居民的各种补贴与福利设施均按国家统一计划加以实施,且均采取免费型福利供给的方式。

其三,城乡分割与单位(或集体)分割构成了传统社会保障制度的基本特征。严格的户籍制度与职业身份管制,以及附加在城镇户籍之上的各种福利政策,固化了城乡二元分割和单位(或集体)分割,进而形成了企业保障、机关事业单位保障与农村集体保障等不同的制度安排。从今天的视角来看,这种制度结构将社会成员紧紧捆绑在不同的单位或集体,限制了劳动者的自由流动和人力资源的优化配置。同时,伴随着国有企业劳动者老龄化而出现了不同单位(或集体)负担畸轻畸重的现象。

需要指出的是,传统社会保障制度虽标准不高,经历过局部波折,但总体上仍是不断发展的。这种通过福利分配来追求平等的直接效果是居民收入差距不大,改革开放前夕我国的城镇基尼系数在0.2以下、农村在0.21—0.24之间,表明当时的中国是一个均等化程度很高的社会。

2.改革开放后社会保障的探索与发展

1978年中国拉开了改革开放的帷幕。进入20世纪80年代后,伴随经济改革的推进,一些国有企业因不堪承受医疗费用支出的膨胀开始自发尝试让职工分担部分医疗费用,一些地区因国有企业无力承担自行支付退休职工养老金而自发对某些行业(如纺织业)的退休费用进行跨单位统筹,这可以视为传统社会保障制度变革前的准备。

真正意义上的社会保障改革始于1986年。这一年,第六届全国人大第四次会议通过的《国民经济和社会发展第七个五年计划》,首次单独设章阐述社会保障改革与社会化问题;同年国务院发布的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》《国营企业职工待业保险暂行规定》《关于发布改革劳动制度四个规定的通知》,正式用符合市场经济体制的劳动合同制替代了计划经济时期的终身就业制,首次为失业工人建立失业保险制度,对劳动合同制工人退休养老实行社会统筹,并开始在外商投资企业试水缴费型社会保险制度。这些事件标志着我国的社会保障开始从“单位化”走向“社会化”。不过,当时的变革主要是为了推进国有企业改革,社会保障改革不可避免地打上了为国有企业改革配套的烙印,新制度在传统社会保障制度框架内缓慢生长。

1993年党的十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,将社会保障确定为市场经济正常运行的维系机制和市场经济体系的五大支柱之一;1994年、1995年国务院先后推进医疗保险、养老保险改革试点,均实行社会统筹和个人账户相结合,这使得社会保障改革呈现出鲜明的效率取向。1998年党中央、国务院整合全国社会保险管理体制,强力推进“两个确保、三条保障线”,以切实维护离退休人员的养老金权益和保障下岗、失业工人及城镇贫困人口的基本生活,并将建立独立于企事业单位之外的社会保障体系、筹资渠道多元化、管理服务社会化作为建设新制度的明确目标。这些重大举措使社会保障改革继续坚持维护社会公平的取向,新型社会保障制度得以快速成长。

2009年,国务院以全民医保和人人享有养老金为目标,实施“三年医改”方案,同年启动农村居民养老保险试点,并大规模推进城镇保障性住房建设,这标志着新型社会保障制度进入全面建设时期。2010年第十一届全国人大常委会制定《社会保险法》并于2011年实施,明确了中国新型社会保障体系是以权利与义务相结合的社会保险为主体的制度安排。2017年党的十九大报告明确提出“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。2018年国务院机构改革重构了整个社会保障管理体制,为新型社会保障体系建设提供了有力的组织保障。

经过改革开放以来的制度变革,与市场经济相适应的新型社会保障体系替代了与计划经济相适应的传统社会保障制度。在社会保险制度方面,传统的非缴费型退休金制度转化为缴费型的社会养老金制度,缴费型社会医疗保险全面替代原有的免费型劳保医疗、公费医疗与农村合作医疗;工伤保险制度从单位负责制走向社会保险制,新创的失业保险制度在国有企业改革与市场竞争中发挥了有益作用。在社会救助方面,从传统的政策性救济走向法制化的最低生活保障制度,进而发展成为综合型社会救助制度,这一制度有效地保障了低收入困难群体的基本生活,维护了底线公正;在住房保障方面,从原来的福利分配经过商品化改革再回归到适度保障,使大多数居民的居住条件得到改善。

概括而言,改革开放以来中国社会保障改革走过的是一条从被动变革到主动变革、从自下而上探索到自上而下推进、从个别地区试点到全面总结经验推广、从单项改革到综合改革、从服务并服从于经济改革与发展到独成体系地发展、从注重效率取向到以维系和促进社会公正为己任的渐进式发展路径。改革目前已取得了巨大成就,但各项制度尚未真正成熟,深化改革的任务还十分繁重。

新中国社会保障制度发展的基本经验

经过70年来的制度变革与发展,中国新型社会保障体系日益健全,不仅有效地解除了人民生活的后顾之忧,保障了13亿多人的基本生活,而且有力地保障了国民经济的持续发展,促进了社会公正。总结中国社会保障制度变革与发展的经验,主要有如下几点:

1.坚持民生为重的发展取向

新中国成立以来,民生问题一直受到党和政府的高度重视。重视民生必定重视社会保障,改善民生必定强化社会保障,这是中国社会保障70年发展的一条基本经验。

新中国成立初期,伴随着生产资料公有制的全面推行,国家通过迅速建立包括劳动保险、公费医疗、城镇社会福利、农村合作医疗等在内的一系列社会保障制度来保障民生,体现的即是民生为重的价值取向。进入20世纪80年代,中国实行改革开放并选择了更有效率的市场经济体制,国民经济获得了持续快速发展,社会保障制度变革则始终以民生为重,党和政府特别重视通过不断健全社会保障制度,让发展成果更多更公平地惠及民生。比如,20世纪80年代,针对可能出现的失业工人,建立了国有企业失业保险制度;20世纪90年代末,针对部分退休人员不能按时足额领取养老金、国有企业改革中出现大规模下岗职工等现象,强力推进“收支两条线”“两个确保、三条保障线”的政策;进入21世纪以来,国家全面推进养老保险、医疗保险的发展并迅速覆盖全体人民。这些举措不仅有效化解了困难群体的生活危机,而且全面增进了全体人民的福祉。

2.充分发挥社会主义的制度优势

中国是社会主义国家,社会主义的本质要求决定了社会保障制度的发展方向。早在1955年毛泽东就指出,“现在我们实行这么一种制度,这么一种计划,是可以一年一年走向更富更强的,一年一年可以看到更富更强些。而这个富,是共同的富,这个强,是共同的强,大家都有份。”可见,社会主义中国追求的是共同富裕。改革开放后,邓小平明确指出,“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕,不是两极分化。”“社会主义最大的优越性就是共同富裕,这是体现社会主义本质的一个东西。”社会保障具有二次分配的功能,要走向共同富裕,就需要通过建立健全社会保障制度,实现社会财富更加公平的再分配。

中国共产党的领导和全国一盘棋的国家治理格局,决定了我们的国家发展能够考虑长远与全局,并且政府具有统一、有效的执行力。可以说,正是社会主义的制度优势和中国政府的积极作为,推进了新中国社会保障的快速发展。回顾70年来的发展历程,中国社会保障的重大改革措施都是由党中央在凝聚全党智慧并广泛征求各界意见的条件下提出的,通过制定统一、具体的政策和大规模的转移支付,中央政府对社会保障改革发挥了有力的指导和支撑作用,各级政府在改革推进中能够保持行动的高度一致性。从新中国成立初期采取大规模的救济行动,到20世纪50年代迅速建成与计划经济相适应的传统社会保障制度,再到改革开放后新型社会保障体系的不断发展,特别是近10多年来社会保障成为全民共享国家发展成果的基本制度保障,党和政府发挥的作用为当代世界所仅见。比如,城乡养老保险中的基础养老金全部由政府负担,虽然开始时养老金水平并不高,但制度得以迅速全面建立起来,每个老年人的养老金待遇得到了保障;再比如,城乡居民的医疗保险,政府承担的筹资责任与个人缴费之比约为3:1或4:1,有力地推进了全民医保目标的实现;而针对困难群体的医疗救助更是政府的重要责任,2018年全国医疗救助基金支出424.6亿元,资助参加基本医疗保险7673.9万人,实施门诊和住院救助5361万人次,等等。

3.依据国情走中国特色的社会保障发展之路

中国是社会主义国家,也是一个历史悠久、地域辽阔、人口众多的发展中国家,这样的国情决定了我们不可能照搬任何国家的社会保障发展模式。新中国成立以来,党和政府依据现实国情,不断探索,走出了一条中国特色的社会保障发展之路。在计划经济时代,在财力有限的条件下,中国重视预防、低成本高产出的农村合作医疗制度取得了巨大成功,获得了世界卫生组织与世界银行的高度赞誉;生产自救和政府救灾相结合的体制亦使中国能够化解自然灾害频繁发生的局面;强大的家庭保障与邻里互助传统则为社会成员应对生活风险提供了巨大的韧性。改革开放后,为减少改革成本,尽力保障群众福利不受损失,社会保障制度改革采取了渐进式的策略,每项改革都从地方试点开始,在总结经验教训的基础上再形成全国性方案,在全国加以推进。目前来看,政府补贴低收入困难群体参加基本养老保险、基本医疗保险,建立福利养老金、城乡居民养老保险制度,建立下岗职工基本生活保障制度,以及正在推进中的居家养老服务、保障性住房建设,等等,均是依据现实国情作出的具有鲜明中国特色的改革举措。

尽管中国特色的社会保障制度还未完全成熟,但总体而言,它已经以造福全体人民并持续发展的客观事实,证明了走中国特色社会保障发展之路的正确性。

4.经济增长与社会保障相互促进

新中国成立之初,在一穷二白的条件下建立了传统社会保障制度,曾激发了亿万人民建设社会主义的积极性,国民经济快速发展,工业体系得以建立。后来因过分追求低工资高福利式的“大锅饭”“平均主义”,导致生产效率下降,经济发展受挫,传统社会保障制度也难以为继。改革开放后,伴随国民经济的持续高速增长,政府持续加大对社会保障及相关公共服务的投入,让更多发展成果惠及民生,新型社会保障体系的不断发展也为经济增长创造了有利条件并在关键时点发挥出重要作用。

例如,1997年亚洲金融危机爆发,形成了不利的外部经济环境。1998年,党和政府意识到社会保障不足是消费不旺的重要原因,便将社会保障改革摆到头等重要位置,强力落实“两个确保、三条保障线”,同时建立面向低收入困难群体的最低生活保障制度,推进医疗保险改革与住房体制改革等,这些举措不仅解决了城乡居民的现实困难,也刺激了居民消费,为全面推进各项重大改革并实现国民经济再次持续高速增长提供了良好的内部环境。2008年国际金融危机爆发,再次形成了不利的外部经济环境。2009年党和政府强力推进各项社会保障制度建设,包括为农民建立养老保险制度并很快实现了养老保险制度覆盖全体适龄人口的目标、启动三年医改计划并很快实现医保制度覆盖全民的目标,同年还掀起大规模的保障性住房建设,城乡居民的社会保障水平普遍得到大幅度提升。这些举措迅速减轻了百姓的后顾之忧,增加了城乡居民收入,促使居民消费快速增长,进而成为拉动国民经济增长的第一大引擎。

5.渐进式改革与收入增长替代是一种有效的策略

任何社会保障改革都是对既有利益格局的调整,必然触及部分群体的切身利益。如果在收入不增长的条件下削减福利,结果必然是社会成员的福利净损失。改革开放以来的社会保障改革,采取的是与经济改革一样的渐进式策略,即试点先行、渐次推进、平稳过渡。这种策略有利于及时总结社会保障改革中的经验教训并不断修订、完善改革方案,避免了任何一项社会保障改革因波及全国而产生巨大社会风险的可能。

此外,改革开放以来的社会保障改革几乎触及所有人的利益,它使改革对象丧失了免费享受养老金、医疗保障待遇的权益,还需要承担相应的缴费责任,但改革并未引发广泛的负面情绪,很大程度上得益于经济增长过程中城镇职工工资不断提升、农民因土地承包责任制和进城务工等使收入迅速增长而产生的收入替代效应。2014年通过增加工资的举措,让面向机关事业单位工作人员的免费型退休金制度转为缴费型养老保险制度,也使利益相关者降低了对原有社会保障制度的依赖,直接增强了对社会保障改革的承受力和认可度。

  建设更高质量的中国特色社会保障体系

2018年我国人均GDP已达1万美元,有不少预测认为2021年我国将步入高收入国家行列,这表明国家发展已经站在了很高的起点上。根据党的十九大报告明确部署的时间表,2035年中国将基本实现社会主义现代化,本世纪中叶将建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。这意味着到本世纪中叶,国民的社会保障需求将达到一个更高水平。为此,新时代的社会保障,要在全面优化现行制度安排的基础上,制定系统、科学的顶层设计,坚守共建共享、互助共济的基本原则,重构责任分担机制,充分调动各界各方的积极性,促使整个社会保障体系沿着普惠、公平、可持续的方向稳步迈进。一个高质量的中国特色社会保障体系的全面建成,将不仅能够不断增进全体人民的福祉,切实保障民生质量稳步提升,而且可以维系国家的长治久安,促使整个经济社会持续协调健康发展,成为国家富强、民族振兴、人民幸福的坚固制度保障。

(作者:郑功成,系中国人民大学教授、中国社会保障学会会长)

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