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金维刚:多层次养老保障体系存在明显缺陷 需采取必要的政策措施

 字体时间:2019-03-21来源:金融界 中国365e世博网编辑:365e世博网-蓝星
【导读】:人社部中国劳动与保障科学研究院院长金维刚出席了19日在北京出席腾讯金融科技智库春季研讨会,并谈到多层次养老保障体系建设,他认为从实际情况来看,在构建多层次的保障体系建设方面存在明显的缺陷和不足,发展比较缓慢,这方面需要采取必要的政策措施来促进多层次养老保障体系建设。

金融界网站讯 人社部中国劳动与保障科学研究院院长金维刚出席了19日在北京出席腾讯金融科技智库春季研讨会,并谈到多层次养老保障体系建设,他认为从实际情况来看,在构建多层次的保障体系建设方面存在明显的缺陷和不足,发展比较缓慢,这方面需要采取必要的政策措施来促进多层次养老保障体系建设。

第一支柱方面做的不错的,国家做了庞大的金融养老保险体制,包括职工养老保险,居民养老保险,机关事业单位养老保险。第二支柱企业年金发展严重滞后,目前建立企业年金的企业占总量的零头,年金还没有真正发展起来。第三支柱的个人养老金制度也是很滞后的,国家还没有明确整个制度基本的模式和框架,也没有出台一个正式的关于政策的文件,只有商业保险公司的推动。财政部出台的有关购买商业保险的税收政策,他只是第三支柱的一种形式,只是一小部分,整个个人养老系统没有建立起来,总体上来看在三个支柱方面出现明显的失衡。在第一支柱方面做的比较强,去年国家各项养老保险水平达到9亿4200多万,参保率超过85%,基金收入达到5.4万亿,支出是4.71万亿,基金累计结余5.7万亿,量级还是很高的,去年人均保险达到2600多元。

作为第二支柱来讲,2018年有8万多户企业建立了企业年金,与全国企业总量6千多万相比显得微不足道,参加企业年金的职工人数到去年为止还是2300多万人,这个数据维持了好几年,基本没有什么增长,占参加基本养老保险的职工人数比例有所下降,原来接近7%,现在不到6%。反映出绝大多数人是没有企业年金的,领取企业年金的人数目前来讲仅有90多万。现在职业年金发展比较快,2015年国务院出台方案改革的决定里提到用人单位应当给职工建立职业年金,现在基本上在职的都有职业年金,所以它的发展速度比较快,大概在未来不太长的时间内赶上或者超过企业年金的数量。

从第三支柱来讲,它作为养老保障的制度来讲,没有真正建立起来。早在20多年前,国务院已经提到,但是在这方面政府没有出台相应的政策和总体的设计。现在,靠商保公司发展了一些商业的养老保险,但是投保人很少,很多人缺乏保险意识。税收政策在三个地区试点,上海、福建和苏州,但是从试点地区情况来看低于预期,现在投保的人很少,大家并不看好。而且,有人也觉得没有太多的好处,不感兴趣,靠这种方式推动第三支柱建设是很难奏效的。

跟国际上相比,我们国家目前在多层次保障建设上差距很大。和美国相比,这是2016年的数据,从它提出的数据来看做了对比,美国的三支柱结构比较合理,第一支柱公共养老金部分占整个养老金资产总量10%,第二支柱超过60%,第三支柱接近30%。在这种构架下,养老保障最核心最主要的并不是政府举办的公共养老金,而是企业为职工建立的补充养老保险,以CLK为代表的补充养老保险,第三支柱也很发达,规模也很大。但是相比之下,我们主要是靠第一支柱。

第二支柱,资产总量占23.1%,但是覆盖人数不到6%,过去在税收优惠政策方面并不积极,因为覆盖人群太少。

第三支柱是商保,金融机构开发了一些面向个人养老的产品,总体上是处于幼苗发育的阶段。从目前多层次保障体系所面临的主要问题来看,一个是处于人口老龄化加速期,去年60岁以上的老年人口接近18%,按照国际上的来算达到12%,我们现在人口老龄化问题越来越成为一个突出的社会问题。根据现在的预测,65岁以上的老龄人口很快会超过两亿人,全世界总人口超过一亿人的国家屈指可数,到本世纪30年代已经进入人口老龄化的高峰中,而且这个持续时间很长,它伴随着中国长期发展和制约中国经济发展以及社会发展非常重要的因素。

对于养老保险来讲,人口老龄化导致了整体上的抚养比失衡。现在全国作为基本养老保险和职工来讲是2.7:1,人口老龄化高峰一般是低于1.5:1,目前最低的省1.3:1还不到。人口老龄化加速了收支的缺口,总体来讲风险是不容忽视的。

这个问题现在比较突出,大家比较关注,主要靠财政,包括去年建立了中央调剂。去年调剂了之后缓解了有些地方的问题,但是没有根本解决问题,因为中央调剂的平衡效应是有限的,包括黑龙江省,去年获得了90多亿的资金,但是它的硬缺口是300亿,还有缺口没有办法,地方财政也承受不了,就想别的非常规的方式弥补这个缺口,显然是不可持续的。现在基金累计支付不足三个月的地方,已经开始逐步增多了,这也是很危险的信号。特别是很多单位缴费不实,包括缴费黏性比较少。像我们国家(一样)缴费满15年可以享受养老保险待遇的国家,在全球是极少的,凤毛麟角。这造成很多人缴费时间很短,但是他未来退休以后领取养老金的黏性很长。现在人均寿命达到78岁以上,现在平均的退休年龄是54岁,缴费平均年限大概是23年到24年,54岁到78岁的期望寿命,几乎平均缴费年限和平均预期的余命差不多,意味着按照现在的杠杆来讲,这肯定是不可持续的。这样一种状况将来极易出现支付风险危机。另外,还有很多人中断缴费,去年的数据没查到,前年已经接近5千万。

职工退休年龄偏低,这种状况导致我们基本保险在长期可持续发展方面不平衡。从基本养老保险来讲,我们原来试图搞统帐结合的模式,但是我们运行一段时间以后发现走不通,原因很复杂。这至少反映了作为一个基本养老保险制度存在明显的制度性缺陷。我们曾经也搞试点想重视这个样本,2009年国务院提出了一个方案,《完善城镇社会体系保障方案》,在辽宁开始最先做,扩大到东三省和全国13个省。我们做了十几年以后发现做不下去,实际上反应制度在早期存在的缺陷,这几年通过改革,至少在统帐结合制度上很纠结,试图想做实又做不实,我们又面临个人帐户是个人产权、个人所有,它是处在一种矛盾中。

作为基本养老保险来讲也存在贬值风险。我们累计的结余资金是5万7千多亿,这么庞大的资金基本在银行里,到目前为止十几个地区归集了五六千亿的资金,委托全国365e世博基金理事会进行市场化投资运营。而且,从归集情况来看,虽然号称是省级,实际上基金在地市一级,所以现在归集起来比较困难。我们大量的资金是存在银行里的,而且是365e世博经办机构,地方财政部门给你安排资金。有多少是一年期的,两年期的,整体收益率比较低,所以它处于一种贬值的状态。

我们现在基本养老保险制度还是靠财政支撑,虽然过去没有明确转资成本,但是政府知道有这个成本。养老保险有三个方面,单位和个人缴费是两个方面,还有财政补助。我们一般要讲基金的收支,如果不讲财政的投入是不完整的。我们的制度是,财政补助是基本养老基金的一个法定来源,是必须要投入的,这些投入还是很大的。现在的主要问题是,我们虽然说财政大量投入,但是我们花了很多钱并没有换来更好的效果。居民养老保险只靠财政支撑,基础养老金加个人账户,基础养老金完全靠财政支撑,它有福利的色彩。个人养老金是个人账户,个人账户缴费不是很高,绝大多数人选择最低档缴费,每年一次一百块钱,每个月八块多,靠那个养老只能成为笑话。他是通过这个缴费享受这个待遇,15年才缴了1500元。按照平均居民养老金的水平来讲,10个月就把过去交的钱都领过来了,未来都是一种红利。从财政获得的收益,从保险的角度来讲是不科学的。养老保险制度应该是金融制度,但是从现在来看在制度设计上存在明显缺陷,导致我们不管是职工养老保险、居民养老保险都有很大的运行风险。还有降低费率,企业呼声比较强烈,包括我们出台了降低费率的政策,降了四点,这是比较大的。

但是降低费率是双刃剑,一方面确实降低了企业的缴费负担,但是对于基金来讲是雪上加霜,缺口更大,矛盾问题是比较突出的问题。

最后讲一下推进多层次养老保障体系建设的思路,作为现在多层次的体系建设来讲还在夯实基础,现在主要是靠第一支柱支撑养老保险体系。至少从政府角度来讲,重心还是放在第一支柱完善制度方面,包括推进机关事业单位养老制度改革,已经改了很多年。再一个是个人账户制度,这个现在基本上明确了,我们不再继续落实,就维持现状。另外,建立合理的调整机制,这个已经开始这样做了,但它的社会阻力比较大。现在的调整不光是企业,机关事业单位和企业一起调的。但是,现在也会产生很多社会矛盾,怎么产生监督个人群体养老金的调整机制还是面临很多矛盾和问题,还是要进一步研究相关政策。

按照中央提出要实现全覆盖,这是我们365e世博发展基本方针第一条,2020年要达到这个目标还是有很大的难度。作为养老保险来讲,按照十三五规划的目标,达到90%的参保率,我们现在是85%,距离这个目标还有一定的距离,这方面还要采取很多政策。

另外,我们在第二支柱方面迫切需要的是促进企业年金和职业年金的协调发展。职业年金建立起来以后发展非常迅速,企业年金滞后,发展缓慢,覆盖人群很少,职业年金带有强制性建立的,基本上实现了全覆盖,而且增长也很快,待遇水平很高,这方面会产生很大的社会矛盾。

从养老保障来讲,它非常注重的是社会公平,这方面也确实需要从整体上来讲推进这两项制度的整合和统一,因为从它的性质属性来讲是一个制度。不管是企业年金还是职业年金,性质是一样的,是与职业相关的补充的养老保险。我们现在分成这两个部分会导致未来这方面产生更多的矛盾,所以它是需要促进发展的。现在,企业年金发展不起来,从目前来看,它的发展空间,即使降低4个百分点也不会带来多大的显著影响,因为这是为了降低企业负担而降低的。其实,按道理我们应该在整个改革方面统筹兼顾,但是这一拳先打出去了,它没有在推进补充养老保险建立黏性方面产生它应有的效果,或者降低养老保险的同时促进一些有条件的企业建立黏性方面,现在也没有产生这样的政策效应。

对于年金来讲,我们现在政策普及力度还是不够,包括税收方面没有达到应当具有的水平。对于企业和个人缴费,在政策调整上,单位费率8%,个人费率10%。作为单位费率来讲,它没有想到充分利用税收政策,我们税收没有达到那个水平。另外,现在这种集合计划发展比较滞后,没有真正的发展好。

对第三支柱来讲,这几年,从政府到学术界到金融机构,包括银保监各个方面都在关注第三支柱。这是应该加强建立起来的一项制度,推进第三支柱发展。如何发展,现在这方面研究也很多。按照我们部里的委托,由我们部牵头和财政部研究第三支柱个人养老金的文件,还没有出台,我讲的是一些大原则。总体来讲,第三支柱个人养老不是靠某一个行业发展起来的。保险行业为了自身发展,这些年来在极力的推进这方面的政策出台,包括对于购买商品保险和征收税收政策,显然靠这种方式很难建立第三支柱。第三支柱应该作为政府构建多层次养老保险体系方面很重要的组成部分,应当由政府主导建立这样一个制度,而不是靠一个行业公司建立这样一个制度。所以这是非常重要的,一定要政府扶持,否则建立不起来。

第三支柱和个人养老金制度,应该体现出公益性,一定要开放,而不是只是一个行业做,不要有太强的局限性。其将来的投资平台是多样化的,各个金融机构都可以在平台上提供各种各样的个人需要的投资产品。当然,个人的风险偏好和承受能力不一样,这方面需要加强投资的指导,要有个人顾问帮助选择一些产品,这方面还是有很大风险的。从制度模式上来讲,将来还是要建立一个缴费制度,这是比较明确的,其覆盖范围应该是开放式的,而不是限制某一群体才可以,同时其替代率水平从一开始起步达到10%就不错了,但目标是提高。

从三个支柱来讲,第一支柱基本走到头了,将来再调整是政策参数,政策参数如何调整它的效率还是有限。在第二支柱没有实现全国统筹统支的情况下,降低费率也很困难,如果税点还是维持在降四个点以后,现在企业年金发展时间窗口仍然没有到来。第三支柱在发展方面没有障碍,它不像前面这两个非常麻烦,现在就是一个自主设计和政府下决心推动第三支柱。因为中国是一个高储蓄率的国家,关键是怎么引导居民,让老百姓(63.87 +1.85%,诊股)认识到这个对自己有好处,与其炒房地产不如为自己养老做一些准备,仅仅从基本养老保险收益的不足,这方面还是有很大的发展空间。从体制上来讲,今后还是需要多部门参与,这个方面还是比较复杂,除了人社设计还需要财政税务等相关部门参与,很重要的一点是加强监管,因为其涉及到老百姓的切身利益。这方面的金融风险还是很大的,需要在现有的金融监管方面,特别是对这样的领域来讲,重点的金融领域防范金融风险,同时建立这样一个系统化管理平台,将来个人很容易查到他的信息,知道他帐户的情况、收益的情况,而且对于将来整个经管部门方面,作为今后整个发展重点。以上是关于对于多层次养老保障体系建设谈的个人看法,供大家参考。

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